Arviointikertomus 2023

Tarkastuslautakunta arvioi kuinka hyvin kaupunkistrategian 2030 toteuttamisessa on vuoden 2023 lopussa edetty vuodelle 2025 asetettujen tavoitetilojen suuntaan ja millä keinoin strategian toteuttamista johdetaan.

Kaupunkistrategian toteuttamisen arvioitiin edenneen suhteellisen hyvin kahden vuoden toteuttamisaja jälkeen, kun lähes puolet vuoteen 2025 asetetuista tavoitetiloista oli saavutettu.

Erityisinä huolinaan strategian toteutumistilanteen perusteella tarkastuslautakunta toi esiin työllisyyteen, lasten ja nuorten hyvinvointiin sekä kaupunkilaisten palvelutyytyväisyyteen liittyvät strategian mittarit. Strategian toteuttamisen keinoista tärkeitä ovat kuusi toteuttamisohjelmaa. Arvioinnissa todettiin, että niiden valmistelu on nopeutunut edelliseen strategiaan verrattuna, mutta valmisteluprosessi on edelleen raskas. Valtuusto ohjaa vuosittain talousarviossa strategian toteuttamista asettamalla tavoitteita kaupungin hallintokunnille. Tarkastuslautakunta kysyy kannanotossaan, miten varmistetaan, että vuositavoitteet tai niistä valtuustokaudella muodostuva kokonaisuus edistää riittävästi kaupunkistrategian toteutumista?

Arvioinnissa todettiin, että strategian toteutumisen ohjaus ja johtaminen vaikuttaa tehostuneen, mutta esitti kannanotoissaan muutamia jatkokehittämisen mahdollisuuksia.

Kaupunkistrategian väliarviointi ja päivitys on tehty suunnitellusti vuonna 2024 ja esitellään valtuuston päätettäväksi ennen vuoden 2025 talousarviota. Valtuutetuilla ja kaupunkilaisilla oli osallistumismahdollisuus väliarvioinnin valmisteluun ja tätä tarkastuslautakunta piti hyvänä.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 2 

Kaupunginvaltuusto ohjaa strategian toimeenpanoa vuosittain talousarviossa asettamillaan sitovilla toiminnan tavoitteilla. Tarkastuslautakunta arvioi tavoitteiden toteutumista vuosittain.

Tarkastuslautakunnan arvioinnin mukaan vuonna 2023 kaupungin asettamat tavoitteet saavutettiin aiempaa paremmin, kun vain noin 22 % tavoitteista jäi saavuttamatta. Tämä on selvä parannus verrattuna aiempiin vuosiin, jolloin jopa 30–40 % tavoitteista jäi toteutumatta.

Reilusti yli 70 % talousarvion sitovista tavoitteista saavutettiin. Erityisen hyvin onnistuivat hiilineutraaliuden edistäminen ja sivistystavoitteet, jossa Oulu on vahvistanut asemaansa koulutuksen edelläkävijänä. Muita tärkeitä onnistumisia olivat muun muassa Asemakeskushankkeen suunnitelmallinen eteneminen ja joukkoliikenteen matkustusmäärien palautuminen koronapandemian jälkeen. Lisäksi hyväksyttiin hyvinvointisuunnitelma, joka ohjaa ja kehittää oululaisten hyvinvointia ja terveyttä. Suunnitelman toteutumista seurataan ja arvioidaan vuosittain.

Tarkastuslautakunnan kannanottojen mukaan erityisiä haasteita tulee kuitenkin olemaan työttömyysasteen laskemisessa, sillä kaupungin vastuu tässä asiassa kasvaa TE-palveluiden 2024 uudistuksen myötä. Tarkastuslautakunta kiinnitti huomiota myös siihen, edistyikö hiilineutraalius riittävästi nyt toteutuneilla tavoitteilla.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 3 

Tarkastuslautakunta arvioi joka vuosi valtuuston asettamien talouden tavoitteiden toteutumista kaupungissa ja Oulu-konsernissa. Tänä vuonna se seurasi lisäksi sote-uudistuksen vaikutuksia kaupungin talouteen ja kaupungin tulorahoituksen riittävyyttä suunniteltuun investointitasoon.

Kaupungin tulos oli ylijäämäinen 23 miljoonaa euroa. Tarkastuslautakunta totesi, että valtuuston määrärahatavoitteet toteutuivat melko hyvin vuonna 2023. Toimintakatetavoitteet ylittyivät vain vähän. Sen sijaan kaupungin tulorahoitus näyttää tulevina vuosina yhä huonommin riittävän korkean investointitason rahoittamiseen ja tämä tarkoittaa velkaantumista. Tilanne muuttuu, sillä vuosina 2022 ja 2023 pitkäaikaista lainaa ei otettu. Samalla korkokulut tulevat nousemaan nykyisestä. Lisäksi kuntien tulorahoituksessa on paljon epävarmuustekijöitä. 

Tulevat talousarviovuodet näyttävät alijäämäisiltä. Tarkastuslautakunta havaitsi, että tähän on reagoitu vuoden 2025 talousarvion valmistelussa käynnistämällä menoihin liittyviä selvityksiä ja valmistelemalla kiinteistöjen lisämyyntiä. Tarkastuslautakunta painotti, että verotulokehitykseen vaikuttaminen kaupungin keinoin on nyt tärkeää samoin kuin tuloihin vaikuttavien tekijöiden analysointi.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 4

Tarkastuslautakunta arvioi, millaisin toimenpitein ja kuinka hyvin BusinessOulu -liikelaitos on vuosina 2021–2023 edistänyt yritysmyönteisyyttä yritysten asiakaspalveluissa. Yritysten asiakaspalvelu on yksi kehittämisen kohde, kun Oulun tavoitteena on olla Suomen yritysmyönteisin kansainvälinen kasvukeskus. ​

Tarkastuslautakunnan arvioinnin mukaan BusinessOulu -liikelaitos on edistänyt merkittävästi ja monilla toimenpiteillä yritysasiakkaiden asiakaspalvelua. Tärkeimmäksi toimeksi arvioinnissa nostettiin BusinessAseman perustaminen, sillä se on vaikuttanut yrityspalveluiden näkyvyyteen ja saatavuuteen. BusinessAsema on loppuvuodesta 2020 perustettu palvelukeskus, joka tarjoaa monipuolisia palveluita ja neuvontaa yrityksille. ​

Arvioinnissa ei voitu kuitenkaan osoittaa BusinessOulun kehitystoimenpiteiden vaikutusta yritysten palvelukokemukseen, sillä kaupungin asiakastyytyväisyyskyselyyn vastanneiden määrä oli vähäinen. Tänä keväänä saadaan uusitun BusinessOulun palveluihin liittyvän asiakaskyselyn tulokset.​

Arvioinnissa todettiin, että kaupungin eri hallintokunnilla on säännöllistä yhteistyötä yritysten asiakaspalvelussa etenkin tontti- ja sijoittumispalveluissa, mutta arvioitiin, että yhteistyössä on edelleen kehitettävää. Arvioinnissa havaittiin myös, että on olemassa käytännön esimerkkejä tilanteista, joissa yritysten tarvitsema palvelukokonaisuus on koottu eri hallintokunnista ja toteutettu tehokkaasti.​

​Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.1 

Tarkastuslautakunta arvioi ympäristöystävällisen liikkumisen (kävely, pyöräily ja joukkoliikenne) tavoitteiden toteutumista. Arvioinnissa tarkasteltiin Ympäristöohjelmassa 2026 ympäristöystävälliseen liikkumiseen liittyvien mittareiden edistymistä, pyöräilyn ja kävelyn palvelujen parantamista, joukkoliikenteen tarjonnan ja palvelutason kehittämistä ja vuoden 2019 arviointikertomuksen kannanottojen kehittämisehdotuksien edistämistä. Arvioinnin perusteella kaupunki on vuonna 2023 edistänyt ympäristöystävällisen liikkumisen tavoitteita monin eri keinoin.

Ympäristöohjelman 2026 yksi tavoite on kaupunki, jossa ympäristöystävällinen liikkuminen on houkutteleva ja helppo vaihtoehto. Tarkastuslautakunnan arvioinnin mukaan ohjelman ympäristöystävälliseen liikkumiseen liittyvistä mittareista suurin osa edistyi vuonna 2023. 

Oulu kannustaa pyöräilyyn ja kävelyyn muun muassa baanaverkostolla ja pyöräväylien talvikunnossapidon kehittämisellä. Vaikka vuonna 2023 baanaverkkoa ei rakennettu lisää, kävelyn ja pyöräilyn palveluita on viime vuosina parannettu monin tavoin. Pyöräilyn pääreittien opastusta on uusittu, runkolukittavia pyöräpaikkoja lisätty sekä sähköpotkulautojen pysäköintipaikkoja maalattu. Pyöräilyn ja kävelyn turvallisuutta on lisätty muun muassa uusimalla katuvalaistusta ja ottamalla käyttöön alueellisia nopeusrajoituksia.

Joukkoliikenne tarjoaa ympäristöystävällisen liikkumisvaihtoehdon ja vuonna 2023 Oulun seudun joukkoliikenteessä tehtiin uusi matkamääräennätys, 10,1 miljoonaa matkaa. Joukkoliikenteen tarjontaa ja palvelutasoa kehitettiin monin tavoin, kuten hyväksyttiin uusi palvelutasosuunnitelma, kilpailutettiin osa joukkoliikennepalveluista sekä otettiin käyttöön OSL-mobiilisovellus. Ensimmäiset sähköbussit aloittivat liikennöinnin kesällä 2023, ja vuonna 2024 lähes puolet busseista tulee olemaan sähköbusseja.

Ympäristöystävällisten liikkumismuotojen kulkutapaosuus halutaan nostaa 41 prosentista (vuonna 2021) yli 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Tarkastuslautakunta korosti kannanotossaan, että etenkin joukkoliikenteen kulkutapaosuuden nostaminen vaatii vielä paljon toimenpiteitä.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.2

Tarkastuslautakunta arvioi monikielisten oppilaiden tukemisen onnistumista Oulun suomenkielisissä peruskouluissa. Arvioinnin tuloksena huomattiin, että lasten ja nuorten oppimista ja kehitystä tuetaan monin eri keinoin. Kouluille tehdyn kyselyn perusteella tuki ei kuitenkaan toteudu aina parhaalla mahdollisella tavalla. Arvio perustui koulujen antamiin vastauksiin ja kotouttamisohjelman toimien toteutukseen. Arvioinnissa tarkasteltiin myös lasten ja nuorten oppimispolun toteutumista sekä tuen oikea-aikaisuutta.

Maahanmuuttajataustaisille lapsille tarkoitetut kotouttamisohjelmassa esitetyt tukimuodot ovat hyvin käytössä Oulun kouluissa. Kuitenkaan vertaisryhmätoiminta ei toteudu kouluympäristössä, ja kielitietoinen opetus sekä kielellisesti vastuullinen pedagogiikka ovat vasta kehittymässä.  Keskeisistä tukimuodoista oman äidinkielen opetusta ei ole aina mahdollista saada, vaikka siihen pyritään. Valmistavassa opetuksessa oululainen vahvuus on joustava siirtymä perusopetukseen.

Yhtenäisen kasvun ja opin polun toteutuminen voi olla haastavaa monien eri tekijöiden vuoksi. Esimerkkeinä koulut mainitsevat siirtymävaiheen riittämättömän tuen, integraation sujuvuuden tai selkokielisen materiaalin puutteen, mikä vaikeuttaa oppilaiden mahdollisuuksia saada yhtenäistä ja tasapuolista tukea oppimisessaan. Oikea-aikainen tuki ei myöskään toteudu, mikäli oppilaiden tuen tarpeita ei tunnisteta koulussa ajoissa. Tarvitaan systemaattisia menetelmiä tuen tarpeiden tunnistamiseksi.

Tarkastuslautakunta kehotti arvioimaan monikielisten oppilaiden tukea ja kielen oppimisen haasteita koulujen antamien kehitysehdotusten perusteella. Vaikka joissain asioissa on edistytty, monissa on vielä kehittämistä, ja osa toimista on kokeiluvaiheessa tai ulkopuolisen rahoituksen varassa. Opetussuunnitelma tarjoaa hyvän pohjan käytännön toimenpiteille, mutta yhteisten tavoitteiden asettaminen on myös tärkeää, jotta kaikki osapuolet voivat sitoutua yhteiseen päämäärään.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.3.

STEAM on pedagoginen toimintamalli, joka yhdistää eri oppiaineita ja taitoja laajoiksi ja monialaisiksi oppimiskokonaisuuksiksi. Se on lyhenne sanoista Science, Technology, Engineering, Arts ja Mathematics, eli suomeksi tiede, teknologia, insinööritaidot, taide ja matematiikka. 

Tarkastuslautakunta arvioi, kuinka hyvin sivistys- ja kulttuuripalveluissa on onnistuttu toteuttamaan valtuuston tahtoa vahvistaa innovatiivista kokeilutoimintaa STEAM- toiminnalla, joka on yksi kolmesta sen edistämiseen käytetyistä keinoista. Tarkastuslautakunnan arvioinnin mukaan sivistys- ja kulttuuripalvelut on edistänyt STEAM-toimintaa monipuolisesti, mutta toiminnan vaikuttavuuden mittaamisessa on vielä kehittämistarvetta.

Toiminta on laajentunut huomattavasti lähtötilanteesta ja se tavoittaa yhä laajemmin eri ikäryhmiä. Tavoite on toteutunut hyvin. Tarkastuslautakunta havaitsi, että vielä on kuitenkin eroja siinä, miten kattavasti STEAM-toiminta tavoittaa lapset ja nuoret. Eroja on myös STEAM-toiminnan tarjonnan laajuudessa. Lautakunnan mukaan jatkossa tulee keskittyä siihen, että kaikilla lapsilla ja nuorilla olisi mahdollisuuksia osallistua STEAM-toimintaan ja saada siitä kokemuksia.

Arvioinnin mukaan kaupungin ulkopuoliset tukijat osallistuvat laajasti STEAM-toiminnan tukemiseen, ja yhteistyö kansallisesti ja kansainvälisesti on avointa. Taloudelliset resurssit ovat kohtuullisesti riittäneet toiminnan kehittämiseen, mutta tulevina vuosina verkoston laajentuessa ja täydennyskoulutustarpeen sekä laitteiston päivitystarpeiden kasvaessa on tarkastuslautakunnan mukaan harkittava tarkasti, miten tätä laajenevaa kokonaisuutta hallitaan. Tavoitteeseen pääsemiseksi tarkastuslautakunta pitää olennaisena STEAM-tietoisuuden lisäämistä sekä yksiköissä tehdyn työn näkyväksi tekemistä. Lautakunta myös havaitsi, että STEAM-toiminnan vaikuttavuutta ei vielä arvioida ja mitata. Tällainen tieto on arvokasta päätöksentekijöille.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.4 

Arvioinnissa tarkasteltiin psykologi- ja kuraattoripalvelujen toteutumista Oulussa sekä kaupungin ja hyvinvointialueen yhteistyötä opiskeluhuollossa. Palveluihin pääsyä ohjaavat laissa määritellyt kriteerit, mutta arvioinnin tuloksena oli, että niiden toteutumista ei pystytä hyvin seuraamaan. Yhteistyö kaupungin ja hyvinvointialueen välillä on vielä muotoutumassa, eikä vuorovaikutus ole säännöllistä. Molemmat osapuolet pitävät yhteistyötä kuitenkin tärkeänä ja se on jatkunut hyvänä ja toimivana.

Psykologipalveluissa oli koko hyvinvointialueella vajetta työntekijöistä ja sillä perusteella voidaan sanoa, että lakisääteisiä määräaikoja ei ole voitu kaikkialla toteuttaa eikä henkilöstömitoitus täyty. Kuraattoripalveluista tiedetään, että lakisääteinen henkilöstömitoitus ei toteudu Oulussa.

Oulussa suurin ongelma opiskeluhuollossa on psykologien puute. Toinen merkittävä ongelma on se, että ennaltaehkäisevä yhteisöllinen opiskeluhuolto ei toteudu parhaalla mahdollisella tavalla. Vaikka lainsäädäntö korostaa opiskeluhuollon keskeisenä toteuttamistapana koko oppilaitosyhteisöä tukevaa ennaltaehkäisevää yhteisöllistä työtä, opiskeluhuollon ammattilaisilta merkittävä osa työpanoksesta suuntautuu hoitavaan ja tukevaan mielenterveystyöhön.

Oulun kouluterveyskyselyt osoittavat, että tytöt kokevat saavansa vähemmän tarvitsemaansa tukea koulupsykologilta tai -kuraattorilta kuin pojat. Tämä haaste on Oulussa vieläkin merkittävämpi verrattuna koko maan tilanteeseen. Mielen hyvinvoinnin vahvistaminen vaatii erityistä huomiota perustasolla ja ennaltaehkäisevissä palveluissa.

Tarkastuslautakunta korosti kannanotoissaan, että opiskeluhuollon tuen oikea-aikaisuuden varmistamiseksi on tärkeää noudattaa lakisääteisiä palveluihin pääsyn määräaikoja ja henkilöstömitoitusta. Luotettava raportointi tästä asiasta on välttämätöntä. Lisäksi tarkastuslautakunnan mukaan ennaltaehkäisevään työhön tulee panostaa lain velvoittamalla tavalla. Keskeisiä kehityskohteita yhteistyössä ovat yhteistyörakenteiden vahvistaminen, yhteiset tavoitteet, tiedolla johtaminen ja vuorovaikutuksen parantaminen.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.5 

Tarkastuslautakunta arvioi onko Oulun seudun ympäristötoimi -liikelaitos saavuttanut talousarvion tavoitteen ja käsitellyt viranomaisluvat niille asetetussa tavoiteajassa. Arvioinnin perusteella ympäristötoimi ei ole käsitellyt kaikkia ympäristölupahakemuksia asettamassaan tavoiteajassa. Vuosina 2014–2023 tehdyistä hakemuksista noin 70 % on käsitelty tavoiteajassa.

Vaikka lainsäädäntö ei ole säätänyt ympäristölupahakemuksen käsittelylle määräaikaa, ympäristötoimi on itse asettanut tavoiteajan niiden käsittelylle. Vuonna 2023 tavoiteaika muutettiin neljästä kuukaudesta kahdeksaan kuukauteen. Samalla päätettiin, että hakemuksen käsittelyn tavoiteaikaa lasketaan hakemuksen saapumisesta lähtien. Aiemmin käsittelyajan laskeminen alkoi hakemuksen kuulutuksen päättymisestä.

Ympäristötoimi on kehittänyt ja selkiyttänyt ympäristölupaprosessia vuonna 2021. Lupien käsittelylle on luotu menettelymalli, prosessista on poistettu viivettä aiheuttavia toimintoja ja prosessin eri vaiheiden käsittelyaikoja on vakioitu.

Tarkastuslautakunta piti tärkeänä ympäristölupaprosessin jatkokehittämistä, jotta lupahakemukset käsitellään tavoiteajassa. Hakemusten käsittelyn tavoiteajasta on viestittävä avoimesti. Samoin lautakunta korosti vuoropuhelun merkitystä asiakkaiden ja sidosryhmien kanssa. Asiakkaiden tyytyväisyydestä ympäristölupien käsittelyyn on vähän tietoa, koska palautetta ei kerätä järjestelmällisesti.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.6 

Tarkastuslautakunta arvioi, miten Nallikari Seaside Oy:ssä on onnistuttu saavuttamaan omistajapoliittiset ja muut siihen liittyvät tavoitteet. Samalla arvioitiin kaupungin omistajaohjauksen toteutusta. Arvioinnin perusteella yhtiö on edistänyt matkailun kasvua ja toteuttanut onnistuneesti omistajapoliittisten linjausten mukaisia tavoitteita. Kokonaisuutena omistajaohjaus on ollut monipuolista ja riittävää yhtiön suuntaan, sillä yhtiö on toiminut kaupungin strategisten tavoitteiden suuntaisesti.

Yhtiön strategiset tavoitteet liittyvät Oulun kaupunkistrategian matkailutavoitteisiin. Yhtiö on vahvistanut kaupungin matkailuinfrastruktuuria tukemalla kaupungin asemaa matkailualalla ja edistämällä kestävää kasvua. Investoinnit majoitustiloihin ja yhteistyö alueen yritysten kanssa ovat hyödyttäneet paikallista liiketoimintayhteisöä. Nallikari on myös profiloitunut kestävän matkailun edelläkävijäksi, hankkimalla ympäristösertifikaatteja ja korostamalla ekologisia arvojaan. 

Yhtiö on raportoinut säännöllisesti omistajapoliittisten linjausten tavoitteista, yhteiskuntavastuusta ja talouden toteumasta. Taloustilanne on ollut vakaa, investoinnit harkittuja, ja yhtiö pyrkii taloudelliseen kasvuun pitkällä aikavälillä huomioimalla ympäristövaikutukset.

Konsernijohdon arvioidaan onnistuneen omistajaohjaustehtävässään, sillä se on ohjannut yhtiötä valtuuston haluamaan suuntaan. Kaupunki on monipuolisesti hyödyntänyt omistajaohjauksen keinoja ja ylläpitänyt vuorovaikutusta yhtiön kanssa. Kaupungin edut ovat samansuuntaiset yhtiön etujen kanssa, ja sekä yhtiön että omistajaohjauksen näkökulmasta yhteistyö koetaan toimivaksi.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.7 

Tarkastuslautakunta arvioi Oulu-konserniin kuuluvien11 tytäryhtiön hallitusten kokoonpanoja vuosina 2018–2021. Havaintojen perusteella hallitusten kokoonpanoissa oli vähän muutoksia valtuustokauden aikana. Mutta valtuustokauden vaihtuessa yli puolet kaupungin nimeämistä hallitusjäsenistä vaihtui. Kaupunginhallituksen konsernijaosto on päättänyt kaupungin edustajien nimeämisestä tytäryhtiöiden hallituksiin. Päätöksillä kaupunki omistajana on ohjannut ja valvonut tytäryhtiöiden toimintaa varmistaen, että ne toimivat kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen asettamien tavoitteiden mukaisesti.

Tytäryhtiöiden hallituksiin on nimetty pääsääntöisesti henkilöitä, jotka eivät kuulu konsernijohtoon. Arvioinnissa todettiin, että kaikkien hallitusten kokoonpanoissa noudatettiin tasa-arvolain edellyttämää sukupuolijakaumaa toimikaudella 2023–2024.

Tarkastuslautakunta korosti, että tytäryhtiöiden hallitusjäsenten suuri vaihtuvuus valtuustokauden vaihtuessa on riski kaupungin omistajapoliittisten linjausten mukaiselle liiketalouden ja yhtiön toimialan osaamiselle.

Lisää tietoa tästä arvioinnista saat Arviointikertomuksen kappaleesta 5.8